文/台南新芽秘書處
2025年1月21日凌晨,台南楠西地區發生芮氏規模6.1強震,在接連餘震之下,數百棟民宅瞬間成為危樓,受災戶陷入無家可歸的困境。相較於都市地區租屋選項多元、資源充沛,楠西這個偏遠農村社區卻因高齡化、交通不便、生活文化等因素,面臨更為複雜的安置挑戰。
本期電子報我們將回顧災情發生之後,政府與民間部門的如何通力救災,而在後續重建、補助等評估過程中,受災民眾了反映哪些困境需求,最終影響公部門的救助政策、逐漸調整對應改善。我們亦採訪協助救災的民間團體之一:「基督教芥菜種會」,透過全球防災救助處副處長吳秉翰分享非營利組織的工作視角,走進當前楠西區中長期安置所的日常運作;而近年團體投入社區韌性、災防教育的工作歷程,除了讓大家發現公部門在救災工作的可能侷限,也提醒我們,在災後恢復的漫長路上,唯有強化民間參與與制度協力,方能真正建構起更具韌性的社會。
本期電子報內容
- 【地震之後,偏鄉「雙老」如何重建?】文/宋小海(咱台南電子報記者)
- 【安置重建與災防意識並進──專訪芥菜種會全球防災救助處副處長吳秉翰】文/宋小海(咱台南電子報記者)
- 【數字台南:0121地震|帶你了解當期主題的3個關鍵數字】文/編輯室
地震之後,偏鄉「雙老」如何重建?

文/宋小海(咱台南電子報記者)
今年(2025)1月21日凌晨0時17分,嘉義縣大埔鄉發生芮氏規模6.4有感地震,震源深度9.7公里,鄰近震央的台南市楠西與玉井區首先傳出災情,多處房屋、道路與橋樑破損。此時正值農曆春節前夕,後續更是大小餘震不斷,導致台南各區達數千戶民宅受損,尤其以楠西區最為嚴重,雖然震災並未造成重大傷亡,在當地老人多、老屋多的現況下,重建之路更為艱難。
餘震不斷 居民心惶惶
南市府在自1月21日深夜成立災害應變中心,1月27日玉井開設災害應變前進指揮所。這段時間民間如慈濟、芥菜種會等團體也紛紛進駐協助救災、安置、修繕等工作,其中受災最嚴重的楠西區原設有4個避難收容所:楠西國中、楠西國小、楠西區老人文康活動中心、楠西區公所,但因震損而必須另外向民間如綠柏園觀光工廠徵集空間,以便開設安置中心。

據國土署統計,在1月24日上午,民眾請求台南市政府評估的受損建築物原有2,878件;由於餘震影響,至2月3日大年初五期間,台南的申請評估件數即上升至3658件,當時玉井有紅單112件、黃單269件,楠西紅單216件、黃單550件。對此國土署與台南市長黃偉哲召開專案會議後,2/4正式公布將比照0403地震,以「修繕」、「耐震補強」或「拆除重建」三大方案輔導災民進行災後修復與重建。
建物紅、黃單做為重建補助的主要依據,是由市府工務局請土木技師公會、結構工程技師公會等單位協助鑑定檢驗房屋安全,其中紅單即遭判定結構嚴重受損無法居住,而黃單則為具危險性需要緊急修復。
在這段期間,眾多現實的問題一一襲來。首先市府「重大災害災民安置及住宅重建原則」,在2月18日災情即將滿月前結束短期安置,災民須從原先安置的綠柏園觀光工廠等處撤出。僅管南市府雖另與民間宗教、觀光機構合作10處中長期安置處所,不過除了南水署宿舍34棟平房緊鄰原避難所綠柏園,有些安置所則離居民生活圈過遠,而影響入住意願。有的民眾除了尚稱幸運地能投靠親友,更多選擇回到已成危樓的住家,甚至在帳篷、貨車棲身。
雙老問題 影響偏鄉重建
此外,如楠西區的「雙老現象」:「人口老化」與「老屋祖厝」令重建不易,也在震後被突顯出來。楠西區地處山區,老年人口比例將近3成 ,年輕人則多外出工作;當地除了主要街道住宅較集中,民宅多散落山區各處,房舍老舊又多半是老人居住,讓災情清查與震後重建,更加困難
雖然中央、地方政府提供紅黃單補助,但是對於當地多數務農維生的年長者而言,就算政府提供低利貸款補助重建方案,以他們既有的收入仍是沉重的負擔,更何況地方農業也因震災受創、作業受阻,也更加打擊當地經濟,影響後續重建。
據台南市府統計,楠西全區3,468戶,此次地震有1,884戶提報受損,228戶紅單,745戶黃單。為緩解民眾疑慮,南市府 2月18日 由副市長趙卿惠、葉澤山率市府團隊開記者會,說明災民後續安置及重建修復工作,表示「善款不是賠償」,會以救急、救人、救災為原則,並指出台南市政府重大災害賑災捐款專戶約有15億元,扣除0206受災戶生活照顧及安平二期海砂屋等款項,已匡列12.5億元。2月22日市府另於楠西、玉井、南化、東山等重災區辦理4場說明會。
面對民眾抱怨安置、補助等資訊混亂情形,市府最終至3月5日在楠西區公所成立「震災復原聯合服務中心」,讓修繕重建事宜、租金補貼、中長期安置等不同單位事宜,有統一窗口。後續行政院亦覈定受災戶租屋補貼經費約2.88億元。
至3月17日市府專案報告時,選區含括楠西、南化、玉井、左鎮的議員周奕齊則批評,台南市政府匡列「0206剩餘款」12.5億善款要救助紅黃單受災戶,但對於未貼單受災戶的修繕經費卻遲遲未匡列,呼籲市府應向中央爭取補助,將紅單需要高額修繕經費部分建請中央協助,協助所有受災民眾重建家園。
對此市長黃偉哲3/20於議會回應表示,針對未貼單戶訂定處理方案,增加上限5萬元的未貼單之建物修繕。
而在震災也連帶衝擊民眾生計層面,包括楠西公有零售市場於0121地震中受創嚴重,經評估為「紅單」危險建築,攤商及住戶即須撤離,不過時至5月,經發局規劃用貨櫃屋設計的臨時市場,因規劃空間狹小等問題,遭致攤商與民意代表批評。
災後重建更待各界共助
此次0121地震造成台南山區災損,台南市政府在3月中統計,收到逾8000筆捐款近新台幣5000萬元,捐款對象涵蓋17間寺廟1434萬元、189個公私企業及法人團體捐款1400萬元,主要用於房屋修繕、重建補助及慰問金發放等。至5月29日,市府累計捐款金額至5,800多萬元。
另外,由於受災山區的相關農產及農業施設亦遭波及損失,災後則漸有民間企業、組織自發前往楠西等地旅遊,市府也在楠西、玉井、南化與東山等地,推動「台南山城永續商圈小旅行」等活動,希望透過觀光活動重振地方經濟。

地方重建亦有民間團體的持續投入,包括在地的「普力食物銀行」、「小太陽關愛協會」提供餐食及兒少課輔功能;「慈濟慈善事業基金會」則與市府簽署災後重建「安居計畫」合作意向書,擬為地震受災戶援建「慈濟大愛屋」,包括異地重建的「集合式中繼福利住宅」、原地重建的「獨棟預鑄屋」。
「芥菜種會」則與楠西區公所合作,在中長期安置所土地導入芥菜種會社會企業,規劃作為種菜、養蛋雞及學習烘焙技能場域,提供工作機會幫助有意願的長者或經濟弱勢住民,將以自然農業模式生產雞蛋、蔬菜和烘焙商品,並透過團體的「以工帶振供需平台」進行推廣。
有別於2016年時美濃地震造成維冠大樓倒塌的觸目驚心,儘管這次地震未釀重大人員傷亡,但對偏鄉地區「雙老」結構的衝擊卻格外深遠。從初期的救災、安置,到後續的重建與生活重建,無論是制度設計還是資源配置,皆需回應脆弱社群的實際需求。災後的每一個腳步,仍要政府與民間齊心、長期投入資源與關懷,災後的偏鄉居民才有可能真正走出創傷,迎向更有希望的生活。
安置重建與災防意識並進
──專訪芥菜種會全球防災救助處副處長吳秉翰

文/咱台南電子報記者宋小海
編按:
0121地震災後第一時間,芥菜種會加入協助地方政府安置災民的行列,並展開長期的陪伴與重建行動。我們專訪芥菜種會全球防災救助處副處長吳秉翰,邀請他分享如何協助各地重建的經驗與觀察,也讓我們更瞭解台灣民間組織如何從「災難救助」、「災後賦能」走向「災防教育」,推動社區韌性。
地震震出「雙老問題」
「我們在綠柏園避難的時候,現場幾乎都是老人家。」 吳秉翰表示,他現在到各個地方政府去分享救災經驗時, 都提醒台灣未來會面臨到一個很嚴峻的議題:地震將震出雙老的難題。「房子老、人口老, 這件事情不是只有楠西,就連台北、新北就有很多老房子的議題,這是未來台灣在地震之後一定要去面對的。」
吳秉翰指出,與去年0403花蓮地震比較,花蓮災區居民較能迅速依親或租屋,楠西的高齡居民則必須面臨極為稀少的租屋選擇,加上或怕麻煩晚輩親友,或出於行動力有限或長年生活習慣,大多選擇留在原地,也因此中長期安置更顯需要。
在震災期間,芥菜種會進入楠西災區發送物資並進行關懷,也安排社工進駐綠柏園農場避難所,公私協力陪伴災民。到了避難收容即將結束之際,市府與水利署協調,開放南化水庫修建時的舊宿舍,作為受損戶的中長期安置所,並以弱勢家庭、獨居長者,以及部份原住在公有市場的居民為優先。
這些宿舍原本閒置多年,經整修後,成為目前收容近百位災民的重要居所。2月20日,第一批受災戶入住南水宿舍,芥菜種會則進一步提供電鍋、電磁爐與熱水器,並設置「共享冰箱」與農耕空間,不僅滿足生活所需,期望創造了社區連結的契機。

以工「帶振」:培力居民重新站起來
回顧芥菜種會成立之始,1927年加拿大長老教會傳教士孫雅各(James Ira Dickson)來到臺灣,出任淡水中學校長,並進行宣教工作,其夫人孫理蓮(Lillian R. Dickson)從旁提供協助。至1952年,孫理蓮創立「基督教芥菜種會」,以「妻子宣教士」角色關懷弱勢並提供社會援助,對於國內引進西方醫療與救助事業有深遠的影響,,是台灣第一個立案的社會福利組織。
從早期的兒少安置、原住民教育、醫療救助等各項服務,到現在投入社區工作,提供社區弱勢家庭兒童認養、青少年就業培力、食物銀行等服務,因應地震不僅摧毀家園,也中斷許多長者日常種菜擺攤、勉強可維本微型經濟生活,芥菜種會也將自身發展的「以工帶振」模式導入安置社區。
「從孫理蓮師母早期開辦習藝所,即是就業培訓的概念。」吳秉翰解釋,不同於政府以工代賑的「賑災」概念,他們的目標是「振興」,希望讓受災者重新掌握生活的主導權。目前安置區有近十位居民參與農耕、養雞、雞蛋分級與社區物資管理等工作,由芥菜種會依時薪在聘用他們,與協助農產銷售,企業或民眾認購支持。
「其實很多阿嬤他們,他們原本自己有農地,但農地都是租的很小一塊,然後每天就是收完之後就去市場賣,收入就是100、200元。」吳秉翰說,先前因市場損毀,一些農民只能辛苦到路邊擺攤,還要面對日後房子修繕的問題,而「以工帶振」至少讓民眾能先就近顧著自己的家,然後也有基本工作收入。
吳秉翰說,像是在養雞管理,芥菜種會也教授相關自然農法,不論在飼料、用水調配配都會很講究,這也讓工作者有其他一技之長,畢竟安置有一天終究會結束,至少學到不同技能的話, 芥菜種會可以協助他們起步。
以社區為基礎 從救助到教育
吳秉翰提及,芥菜種會長期一直「兒少為中心、家庭為核心、社區為基礎」做為工作方向,但面對全球氣候變遷, 颱風、 地震災害對台灣也越來越嚴重, 在進行社區工作時,遇上災害的事情也越來越多,因此在2018年芥菜種會正式將部份社區工作轉型, 投入災害預防、救助的領域。 「全球只要有發生災害的地方,我們都會去協助,但我們不是做救難,而是做災後救助、復原的工作。」
芥菜種會除了與各社區發展協會、村里辦公室,以及社區巡守隊合作辦理自主防災培力課程,因應中央地方政府的相關計畫,也予以支持協助。例如高雄湖內區文賢社區2022年首創成立「社區災害協作志工中心」、2024年台南仁德區公所結合民力成立防災協作平台,這些計畫背後都有芥菜種會的協助投入。
去年底,總統賴清德亦在全社會防衛韌性委員會上,宣示未來在全國368個鄉鎮市區公所,中央和地方攜手合作,推動設置地區防災協作中心。雖然中央與民間漸提高災防意識,但落實層面仍有不少挑戰。
「能夠有時間參加培訓的人,多半都是退休人員,訓練下來的平均年齡至少都是55歲以上, 最老的到70歲以上都有,可是當發生災害的時候,這些人可能有一半以上是需要被幫助。」吳秉翰坦言,雖然中央宣示要將防災協作中心推行全台,但模式本來就很難完全複製,畢竟每個地方人文、背景都不一樣。
在推動社區韌性仍面臨高齡化、參與度低落等挑戰,芥菜種會一方面將災防教育觀念製作教材、遊戲進行推廣,另一方面也針對芥菜種會扶助的高中、大學生進行防災課程教育。例如過往曾有大學生在外租便宜房子,遇火災時來不及逃生,芥菜種會便在學生出外求學、工作前教導他們如何選擇安全住所,在救助別人之前至少先能自我保護。
民間與政府,合作更需制度性支持
談到這些年協助災後救助等工作過程,吳秉翰也分析目前他所發現的問題,除了政府無法好好傳承救災經驗,不同災難經驗亦完全沒辦法比照辦理。
「因為他們的承辦人員換得太快,每一次發生災害後,有經驗的人走了, 然後下一次災害對政府來說,又是新的東西。」吳秉翰說,多數縣市政府,過往對市府員工並沒有針對災害有足夠的培訓,以至於發生災害時,他們根本不知道怎麼做。他指出與政府部門相比,NGO人事相對較穩定,因此芥菜種會也持續應邀前往不同公所、部門單位,分享過去累積的救災經驗。
另一方面,此次台南市應對0121地震初期的應對,在受災民眾眼中顯得舉措雜亂。對此吳秉翰則認為,雖然台南市曾經歷過2016年維冠大樓倒塌事件,理應熟悉震災救助,但除了前述的政府經驗傳承因素,有關0206地震與0121地震的後續救助,其實核心問題並不相同。
「2016年維冠大樓倒塌後,主要工作在搜救, 加上它發生在都會區, 所以台南市很多飯店都提供災民住宿, 所以沒有太多安置避難收容的問題。」吳秉翰表示,當時維冠大樓倒了,政府協助拆除;但楠西因涉災面積大、戶數多,居民反而要自己花錢進行拆除等重建工作。此外,楠西的避難中心原規劃的安置空間毀損,臨時找的綠柏園等處其實也曾遭餘震損傷,都增加安置的後續工作。
「所以我們一直提醒公所,不能只仰賴名冊裡那幾個避難點,要有多元備案、民間合作方案。」吳秉翰表示,此次避難收容其實算小規模的,如像921大地震那時的災害發生,將難以想像會發生什麼事。
媒體關注漸淡 重建才要開始
地震發生已過數月,媒體關注漸淡,但災區居民的生活仍需持續支持。目前芥菜種會是以「燒老本」維持楠西安置區的日常開銷。吳秉翰指出,每個月的物資、人事費用至少15至20萬元。雞蛋剛開始收成準備銷售,成績如何還有待觀察。
走過震災的驚惶與重建的艱辛,芥菜種會不僅在物資協助與陪伴中扮演重要角色,更藉由在地培力與災防教育,試圖讓社區在災後重新站穩腳步、擁有面對下一場災難的能力。吳秉翰所強調的,不只是應變,更是預備;不只是援助,更是賦能。這份長期陪伴的精神,也讓我們看見民間組織在災後現場的堅持與希望。

【數字台南】0121地震
帶你了解當期主題的3個關鍵數字
文/編輯室
20250121 嘉義大埔地震地質調查報告指出,0121嘉義大埔地震震源深度9.7公里,可能屬於北北東走向、斷層面向西或向東傾斜的逆斷層。根據中央氣象署提供的地震資料,主震與餘震主要發生在嘉義縣大埔鄉、台南市楠西、玉井與東山區。主震後24小時內發生地震事件(芮氏規模>3.0)高達為63次,其後驟降為單日15次內。
中央氣象署地震測報中心指出, 統計至5月14日13:45為止,0121大埔地震統計「顯著有感」共52起、小區域共135起,累計主震加餘震總數共187起。
據南市府統計,截至2025年4月7日為止,本次地震共受理4,122件緊急評估案件,紅單案件500件,黃單案件1,561件,未貼單案件2,061件,均已完成評估作業,此外仍有528件複評案件受理中。工務局指出,各公所已受理紅黃單建築物修繕補助案件總計1,017件,送到工務局審核計832件,經核定撥款有617件,金額達1億9,400多萬元。
南市府5/29公佈新聞稿指出,市府依法向行政院提報「0121楠西地震勸募活動」計畫,協助災民重建家園,捐款金額已達新臺幣5,800多萬元,這些善款都會由重大災害賑災捐款專戶管理及監督委員會審慎評估,運用於受災戶慰問金、受傷慰問金及危險建築修繕等費用。
2016年曾造成維冠大樓倒塌的0206地震,截至2019年2月28日,來自各界善款收支情形為收入42億6,963萬8,855元,實際支出24億2,416萬8,059元。2022年3月,南市府將「台南市政府0206地震災害捐款專戶」結餘款,轉成立「臺南市政府重大災害賑災捐款專戶」;重災專戶總金額截至2025年1月31日為15億8,428萬1,226元。
在保留0206生活扶助及其他延續性計畫經費後,南市府已於重大災害賑災捐款專戶管理及監督委員會2025年第一次臨時會匡列用於0121地震受傷慰問金、受災戶慰問金、楠西市場攤商營業收入捐失等對人補助共4525萬元,並於2/18再召開第2次臨時會,針對紅黃單危險建物補助匡列12億5000萬元。
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