文／台南新芽研究員 宋小海
2021年對台灣是能源思辨的重要一年，尤其是具指標意義的四大公投案，其中「重啟核四」、「三接遷離」案皆與能源轉型有關，而延遲至年底的投出「不同意」結果，則僅是略多民意支持非核家園及燃氣政策，在此背景下，再生能源的推廣運用討論也沒有缺席，而長期以來在地方縣市層級有關光電設施建置及管理，也更加受到注目。
能源轉型 光電推展蓬勃
在台南將軍、七股區，去年3月「鹽田太陽光電場」正式啟用，官方公佈214公頃廢棄鹽灘地有48萬片光電板、裝置容量達150MW（15萬瓩）的全台地面最大光電場。時至11月，以雲豹能源為首出資的台南北門區老虎案太陽光電場開工，預定完工後設置容量達123.08MW，平均年發電量有1.8億度，將是全台最大的地面型漁電共生太陽光電案場。
除了「最大」光電場的定義不斷被更新，沿海土地、漁塭的光電也蓬勃推展。據台南市政府去年8月的專案報告指出，至2021年7月底為止，太陽光電同意備案件數總計8,364件，容量2,266MW，預估年發電量約29.3億度，約為10.6座曾文水力發電廠年發電量，可供近83.5萬戶年家庭用電，年減碳量約149萬噸，相當4,579座台南公園減碳量。
合理抗爭與圖利勒索的分界何定
在美好的能源轉型願景下，卻也有新一波的反光電場行動。以北門區蘆竹溝廢棄魚塭設置太陽光電案場為例，經濟部能源局先於2019年核准「禾迅一號」公司籌設案場，而在2020、2021年業者逐步進行施工時，居民擔心鄰近聚落恐破壞環境，影響水質衝擊牡蠣產業，發起長期抗爭阻擋施工，並多次赴市府陳情。（註1）
然而在另一方面，部分民眾向光電業者爭取地方回饋金，或是聚眾反對光電案場設施的舉措，逐漸被檢調機關認定為「綠蟑螂」的勒索行為。2021年5月，媒體即報導台南市調查處、南市警方，傳訊台南市將軍、七股兩區共8位里長，追查他們涉嫌向至少兩家太陽能光電廠商索取回饋。
台南市議會2021年8月13日「台南太陽能光電推動進展與地面型太陽光電對地方影響」召開，席間逾30餘位議員發言。謝龍介、洪玉鳳、蔡育輝、林燕祝、許至椿、蔡淑惠、林美燕、曾培雅、盧崑福、王家貞等人，要求市府抓出綠蟑螂黑道，處理環保問題，不要讓議員被汙名化；陳昆和、楊中成、吳禹寰、許又仁、黃麗招、蔡秋蘭等人也指業者態度高傲、偷跑，質疑究竟是誰圖利，絕不能汙染土地。
「綠蟑螂」爭議耳語未歇，時至11月議長郭信良更為此正式發出新聞稿「共同揪出綠電蟑螂 要求檢調介入調查」，公開向市民大眾徵求事證，有任何冒用他個人名義向綠電廠商勒索的相關資料，請立即提供，以利他向警方報案，揪出幕後黑手及集團，除了可以杜絕不當的行為，也懇求檢調單位介入調查，以避免有業者繼續受害。
光電與社區共好的想像
光電能源發展，要如何與原有空間土地使用及生態取得平衡？新芽為此長期關注地面型太陽能光電在台南的推展，除了與七股等社區居民對話、觀察業者與民眾之間如何進行說明會議，並與黑面琵鷺保育學會等民間團體，針對基於「環境與社會檢核」機制、包括台鹽綠能與光電業者的「生態補償」準備工作，進行多次討論，也逐步朝向「環境信託」的方向前進。
而面對持續爭議中的回饋制度，時至2021年11月，台南新芽與成功大學社會科學院、環境權保障基金會、地球公民基金會等團體（註2）合辦「陽光、鹽田與魚塭：台南光電開發與社區共生焦點座談」，深入環境與社會檢核中的社區參與機制思辨，邀請各方利害關係人共同對話。
在這場座談中，居民代表如七股三股里里長黃仙立、七股沿海土地資源保育協會理事長楊惠欽論述對社區需求及和睦金構想，希望結合里長平台，要求開發廠商提出千分之三的和睦金，期望能成為推動社區旅遊的資源，形成七股願景倡議。
台灣太陽光電產業協會理事、「台泥綠能」處長江一志則表示，太陽能光電並不是暴利、因為成本越來越高。回過頭來不論投報率高低，企業都是自願投資的，支出包含土地租金、開發費用、地方公關費、回饋金等。他認為地方應先提解決的方案跟計劃，再跟業者談金額；對於學者建議進行CSR（企業社會責任）計畫他以予認同，雖然有的廠商會完全滿足社區承諾，而如老人送餐這是最簡單可做到，但要每家廠商可以做到，身為協會成員也不敢如此要求。
回饋金制度的風險及可能
台灣環境規劃協會秘書長陳郁屏分享「英國綠能政策綱領」經驗，指出社區有責任促進綠能的使用與供應，但不表示再生能源就自動凌駕於環境保護與對在地開發的疑慮；最重要的是讓社區可以獨立運作，不能只有交給里長，而是有個第三方或是地方政府的代管機制，要有一群地方代表、在地組織、地方政府、開發商代表處理。
中山大學社會學系副教授邱花妹指出，即便是再生能源，同樣要導入程序正義、能源正義，決策要公開，納入在地參與。環社檢核雖有很大的跨步，但是「經濟民主」的部分該如何處理？讓綠能的利益更能夠回歸在地，更能夠跟在地共有分享，這部分是環社檢核比較做不到的事情。
邱花妹從高雄後勁五輕、花蓮和平泥專區、蘭嶼核廢料的不同經驗指出，高額回饋金也可能引發很多問題造成地方分化，回饋金因而被汙名化，但現在應重新理解回饋金，當新的產業帶來土地利用改變，之後確實造成社會經濟的衝擊，我們在思考如何讓地方接受的時候，可能不一定只有錢的形式，它如何是站在社區發展利益跟公共資源轉型的角度去被接受、管理及使用。
邱花妹指出，不要污名回饋金，但也希望有審慎的使用。這也是在保護居民自己；明明拿這個是希望給地方好的發展，看到地方人口老化，希望有更多年輕人回來，幫助七股投入相關轉型，但這樣良善的立意在回饋金的汙名下，是沒有辦法講清楚的。另一方面企業對社會的回饋及參與，其實並非只站在法治化的原則再處理，那是企業的自願性方案，就是大家耳熟能詳的「企業社會責任CSR」。
主持人成功大學法律系副教授王毓正指出，綠電與社區的共好，不該是鄰避設施的思維，不是有什麼汙染做回饋就好，而是有新的思維，針對光電開發的獲利進行合理分配。與會的環境保障權基金會律師黃馨雯則提出，從企業社會責任概念出發，業者可以思考不是誰要回饋金就給誰，而是與地方里長組合等第三方「訂立契約」，指定用途、建立管理機制及財報明細，可能將是解決問題的方式。
在11月這場座談之後，新芽繼續關注眾多光電案場進駐台南之後的影響，並發現業者在環社檢核機制向居民召開說明會時，不同地方的民眾參與度落差甚大。在台南沿海地區人口流失的當下，光電產業的發展對社區如何是「拉力」而不是「推力」，還仍待「產、官、學、民」各界共同形式可行的共好之路。
註1：南市議會於 9月「蘆竹溝反對設置太陽光電請願案」專案報告，決議要求市府介入處理低頻噪音問題、並建立光電案場影響範圍長期環境監測機制，也要求市府檢視「嚴重地層下陷地區內不利農業經營得設置綠能設施之農業用地範圍」合宜性與適法性。
註2：主辦單位為成功大學社會科學院、環境權保障基金會、地球公民基金會、黑面琵鷺保育學會、台南市野鳥協會、台南新芽協會、台灣環境規劃協會