編輯室的話：水環境與公民參與
文／台南新芽秘書處
今年7月下旬的凱米颱風豪雨造成南部嚴重災情，也讓各界關注長年台灣投入各縣市的治水經費，當遇到災害來臨時能否發揮作用。台南新芽過去在地方選舉期間數度就治水及環境議題邀請地方人士評價候選人所提政見，本期我們回顧近期氣候變遷對台南的衝擊，也關注治水政策的推動細節，與未來社區應強化自主防災的趨勢。另外我們專訪全國社區大學促進會秘書長楊志彬，邀請他分享過去推動民間參與公共政策對話的經驗，以及在台南參與麻豆大地藝術季及「我們從河而來」展覽的工作感悟，期望讓讀者在對河川的想像除了 「治水防患」之外，更能瞭解河川的不同風貌。
本期電子報內容
- 【凱米颱風之後——極端氣候下的防災思考】文／宋小海（咱台南電子報記者）
- 【從流域學校到藝術行動 公民如何介入流域治理 ——專訪全促會秘書長楊志彬】文／宋小海（咱台南電子報記者）
- 【數字台南｜帶你了解當期主題的3個關鍵數字】文／編輯室
凱米颱風之後
——極端氣候下的防災思考
文／宋小海（咱台南電子報記者）
今年（2024）7月凱米颱風登陸台灣，對中南部造成嚴重災情，它也是繼2016年尼伯特颱風之後，首個登陸台灣的強烈颱風。凱米颱風為南部帶來驚人雨量，經統計台南市最大24小時累積雨量超過500毫米的超大豪雨集中在柳營、後壁、麻豆等溪北地區，台南其他地區時雨量均超過70毫米，降雨情形遠遠超過排水、雨水下水道及側溝保護標準。
據農業部統整資料(至8月8日17時止) ，此次災損農業產物及民間設施估計損失計36億301萬元，縣市受損情形以台南市損失7億2,535萬元(占20%)最多。
此外因豪雨造成八掌溪堤防破口溢堤，也讓後壁區出現淹水最深兩米的狀況。對此台南市議會國民黨團要求應興建鋼筋水泥堤防，而非用土堤擋水，全台南市目前還有165條總長度655公里的區域排水，土堤應進行結構改建。此項也被列入議會之會議結論，要求市府逐年編列經費改善。（註1）
社區重啟防災意識
在凱米颱風之後，社區自主防災的概念再被重視，多位立委、議員也呼籲，中央與地方政府應補助家戶設置防水閘門，提高自主防災能力。另外為改善水患當下的疏散、安置工作，仁德區公所8/10與佛教慈濟慈善事業基金會台南分會、基督教芥菜種會台南中心及仁德區後備軍人輔導中心簽署「防災協作中心合作備忘錄」，公私協力成立防災協作平台，
災防辦公室王雅禾參議表示，當大規模災害發生時，公部門必須第一時間處理災民收容與安置的因應措施，尤其是避難收容所開設後，無論是災民或是支援救災的人力物資等均會大量湧入，公務人力將不足應付。
台南自2012年起配合經濟部水利署於易淹水地區建置水患自主防災社區，到2023年底已建置54處水患自主防災社區，既有維運計45處，但過去也有9處社區未持續參與退出。在此次災後，政府、學界也再次強調自主防災社區的重要。
治水工程的效益與極限
面對災後檢討，在野立委質疑過去的前瞻計畫的治水經費未發揮作用，行政院則表示，颱風凱米在高雄的單日最大累積雨量超過2009年莫拉克颱風、2010凡那比颱風，且適逢大潮，但淹水面積較少，退水時間也較短，顯見治水效應。
南市府水利局回應指出，凱米颱風帶來的平地累積雨量超過莫拉克颱風的紀錄，其時雨量及3小時累積雨量更係歷年颱風豪雨之最。依水利署公告的積淹水面積約335公頃（統計未包含八掌溪溢堤所造成3百公頃淹水區域），對比莫拉克颱風淹水面積為55,000公頃、0823豪雨淹水面積9,997公頃，淹水面積已大幅降低，並且退水時間也更快。
成功大學水工系教授王筱雯接受媒體訪問表示（註2），凱米颱風的西南氣旋造成不只是「短延時、強降雨」，更是「長延時、強降雨」帶來大量累積雨量，此次都市排水與堤防工程的保護標準皆被極端氣候超過。隨著氣候變遷、極端降雨或其他氣候災難可能更頻繁，工程手段沒有辦法無限提高來減低「殘餘風險」。
地方開發與防洪挑戰
根據凱米颱風後的市府專案報告，市議會做出結論（註3），除了針對此次損壞的堤防事故，建請市府逐年編列經費改善，也指出「為因應颱風及新型降雨型態」，加強治水策略與爭取預算。
其實因應氣候變遷，政府過去即效法荷蘭等歐洲國家「海綿城市」概念，於2018年制訂水利法「逕流分擔與出流管制」專章。其中「逕流分擔」推動由公務部門負責辦理，配合天然地形運用新建公共空間，一方面不妨礙原本設施功能，一方面可於洪水期間發揮滯洪功用。「出流管制」則要求土地開發業者負起社會責任，於開發基地內設置減洪設施共同分擔洪水，使其開發後基地排水出口洪峰流量不得超過開發前。
近年南市府在公佈「出流管制」進度時，即表述當前地方面臨狀況：「本市近年民間投資案、市地重劃及工業區闢建等大型土地開發利用申請案為數眾多，因土地開發導致該地區地表不透水面積增加、入滲率降低，如遇極端瞬間強降雨，將使得地表逕流加速流入周邊既有排水系統，增加區域排水負擔也提高淹水風險。」（註4）
對於目前出流管制的執行效果，王筱雯分析提醒，目前「出流管制」僅規範兩公頃以上的開發案，但如果有很多小於兩公頃以下的開發集中在同一區域，應注意是否會有累積效應。她認為小於兩公頃以下的開發應適度規範，雖不一定比照兩公頃以上開發的計畫書，但應呈現開發增加的逕流量，以及對下游防洪設施的影響。
除了民間開發應嚴謹評估，就連市府主導的開發也同樣有致災的風險。今年4月，環境部針對台南市政府提出「綠能產業園區」計畫召開環評大會，環委認為該案仍有破壞保育類與珍稀動物棲地、加劇鄰近區域淹水等問題，認定本案不應開發（註5）；而該計畫所在的台糖農場，也確實在此次風災期間扮演滯洪空間的角色。綜上提及的分析與案例，在面臨越來越不可知的水患風險時，除了要確保基本的堤防與排水功能，源頭的謹慎開發評估，也將會是治水多重選擇題的選項之一。
從流域學校到藝術行動
公民如何介入流域治理
——專訪全促會秘書長楊志彬
文／宋小海（咱台南電子報記者）
在台灣治水防洪一直是水利政策重要的課題，隨著極端氣候造成洪害等影響日益頻繁，政府從早先8年800億元針對易淹水地區的治水預算（2006-2013）、至流域綜合治理6年660億還尚未執行完畢（2014-2019），即於2017年展開前瞻計畫的「水環境建設」方案，推動之初即預計投入超過2000多億元。這些持續攀高的經費投注，讓公民團體意識到參與監督的重要性。全國社區大學促進會（下稱全促會）秘書長楊志彬表示，因應政府推動前瞻計畫，民間關注河川議題的民間人士更加高度集結，持續要求政府落實資訊透明、生態整合、民眾參與。
楊志彬長年在社區營造及社區大學領域服務，全促會秘書長任內串聯多個民間團體成立「流域學校聯盟」，目前也擔任「台灣河溪網」協會理事。當政府開始意識到在流域治理政策上公私協力對話的重要性時，這股長期由民間自發組成的力量，早就默默成長，成為台灣當前流域治理對話中不可或缺的力量。
公私對話須有民間培力
楊志彬表示，全促會約在15年前開始搭建水利署與各地河川社群常態性、在地性的對話溝通平台，回顧過去民間團體與水利署各分署互動，他針對其中在地諮詢小組運作、生態檢核工作進行體檢，但體檢之後的訴求，往往遇到公部門軟釘子，讓他對民眾機制如何運作有了內在焦慮。
尤其2017年政府編列高額預算、以強勢態動推動前瞻建設計畫上路時，讓民間更感到未來公私對話空間可能面臨壓縮，在這樣的背景下楊志彬開始著手推動「流域學校聯盟」，厚實及擴大民間的知識基礎。
全促會曾於2010年參訪日本鶴見川流域以及源兵衛川的再生案例，而回顧這個經驗也讓楊志彬看到新的機會。楊志彬表示，日本在河川治理方面與社區營造結合很深，主要力量是來自於地方，而不是來自於全國性的組織，許多案例往往是長期堅持做十幾年、二十幾年，產生持續性的影響。
由於楊志彬也曾擔任過社區營造學會秘書長、亦信仰進行社造的方法論，他著手串連全台水利相關社群，讓「流域學校聯盟」成為結合社造知識、社大工作、跟河川教育的集散地。各個團體不僅在地蹲點，蒐集流域圖資與文史，也聯盟交換彼此知識經驗、討論流域治理問題，進一步提升公私對話的能量，與對外擴散河川教育理念，至今聯盟團體已有八十幾個單位參與。
另一方面，隨著過去第一批前瞻計畫推動，苗栗縣2018年卓蘭鎮大安溼地被改造為石虎公園，原先植被被全數移除，改為光禿禿的水泥地以及石虎造型人工水池。為此民間串聯而成「台灣河溪網」，並在2019年宣告監督全國水環境改善計畫，並開始舉辦「金、爛蘋果獎」此後針對當年度完工的「全國水環境改善計畫」進行總體檢，由民間評選優質或劣等的工程進行評選，達到監督目標，至2023年已完成五屆評比。
參與Mattauw大地藝術季 追問「我們從河而來」
在民間持續參與流域監督行動，楊志彬也看見藝術家社群的力量，從藝術家早年透過策展淡水河垃圾山的問題，藝術家吳瑪麗也曾進行「樹梅坑溪環境藝術行動」，都讓他理解藝術可以作為一種介入方式，也覺得應有人持續鼓舞這樣的力量，而這些觀察思索過程促使楊志彬參與2022年的Mattauw大地藝術季，以及今年於台南美術館展出的「我們從河而來」計畫。
楊志彬表示，三年前他開始與藝術季總策展人龔卓軍合作，是因為龔卓軍觀察到全促會的流域學校工作，而楊志彬的加入也使藝術季整合了在地社區大學與NPO過去的累積。例如台南社大長期關注野溪治理、海洋廢棄物議題，曾文社大關注埤塘與曾文溪中游，永康社大則關注鹽水溪。光是不同的社大就因為地緣關係各有它的興趣焦點， 但整體的橫向整合在過去在南部較為欠缺，大家不知道如何用一個整體的角度，來看見彼此的努力，而在三年前才透過透過藝術季盤點議題，展開這些橫向整合工作。
藝術行動打造「流域共同體」
楊志彬認為，龔卓軍帶領的工作方法不僅勤跑河川現地、並用藝術、哲學的角度將河川置於中心而非邊陲。楊志彬並將在大地藝術季看到的能量帶回流域學校進行研討，並提醒成員南部的藝術行動並讓更多人關心河川。
對楊志彬而言，參與大地藝術季最重要的目標是形成「流域共同體」，讓關心各項水議題的人 能意識到在流域裡面，大家的角色、影響是什麼；當時除了透過萬物議會、論壇、沙龍等行動，也在思索如何將流域社群持續串起。
在2022年的大地藝術季結束後，龔卓軍與台南藝術大學老師龔義昭等人在拔林成立工作室，並經營「種書店」為基地。楊志彬則透過在台南舉辦流域學校年會、以全促會資源支持曾文社大進行流域GIS地理資訊系統工作，也與成大水工系教授王筱雯等人成立七股議題的討論平台，這些組織工作都讓關注流域議題的行動方案得以持續。
都會型河川身世回望台南歷史
到了今年龔卓軍老師再組織台南400「我們從河而來」策展計畫，楊志彬受邀時曾一度思考是否要在七股舉辦萬物議會，或是台南境內的六大流域河川關係，但他後續判斷不同流域處理範圍過大，不易談出河川之間的關係，因此最後將視野一部份聚焦在台南舊城區內的「都會型河川」，諸如竹溪、德慶溪、福安坑溪等，展現台南400年變遷的獨特性。
在此次「都會型河川」的相關討論，包括竹溪的前瞻水環境，福安坑溪的「開蓋計劃」，主辦方並邀請兩位日本治水專家，包括源兵衛川整治推手的渡邊豐博先生與和泉川整治工程師中村伸一先生，來台交流、實地走訪。楊志彬表示，雖然受限於各方參與者條件，以及所取得公部門資料差異，後續討論較多針對竹溪水環境規劃分析，不過福安坑溪具備的故事感，牽動整個城市變遷的核心價值，也讓兩位專家對後續的工作也抱持高度期待及祝福。
楊志彬說，在三年的工作過程中，他具體看見在地的公私協力與民間的橫向的交流，並從跨領域文化界人士取得流域的文化線索，也期待台南的文史工作者跟生態保育工作者，在未來能有更多的交流。此外，明年台南正值「府城建城」300年 ，具備當代空間格局底定的大時代的意義，他也期待古都基金會等主要倡議團體，能夠帶著參與者用反省的態度回看，台南如何以河川為城市發展骨幹，是否能將這想像投射在我們城市的未來。
【數字台南】帶你了解當期主題的3個關鍵數字-「台南治水」
文／編輯室
根據2024年9月台南市市議會第4屆第4次市長施政總報告(書面報告)（P.64），台南市獲前瞻計畫補助約151億6823萬元，包括：
1.前瞻基礎建設─水與安全：
(1)治理工程共 99 件，總經費約 121 億 2,430 萬元，截至 2024 年 7 月 底已完工 61 件，施工中 24 件，其餘辦理測設及用地取得中。
(2)應急工程計 64 件，總經費約 10 億 3,000 萬元，截至 2024 年 7 月底 ，已完工 47 件，其餘辦理施工、測設中。
(3)規劃檢討案共 15 件，總經費約 4,193 萬元，截至 2024 年 7 月底， 已完成 5 件，其餘辦理履約及發包中。
2.前瞻基礎建設─水與環境：水環境改善工程共 35 件，總經費約 19 億 7,200 萬元，截至 2024 年 7 月底已完工 32 件，設計中 3 件。
位於安定區的蘇厝滯洪池，面積約為41.5公頃，面積相當於41座足球場，滯洪量約為140萬噸，約等於1480座泳池，是目前全台南最大的滯洪池，改善安定一帶地勢較低的積、淹水問題。
據台南市政府統計，凱米颱風事件期間計有62座抽水站啟動抽水，總抽水量約4616萬噸（相當4.4座白河水庫蓄水量體）。
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